2020-02-17 第201回国会 参議院 行政監視委員会 第1号
国会のように立法機関という書き方はしていなくて、議事機関というふうにのみ書いてありますが、この議事機関というのは実は立法権を持っているということを含む意味であるというのが多くの解釈ではないかなというふうに思います。つまり、その場合の自主立法権というのは条例制定権のことですので、たどっていけば、憲法に、九十四条に根拠があるというふうに考えられるのではないかなというふうに思います。
国会のように立法機関という書き方はしていなくて、議事機関というふうにのみ書いてありますが、この議事機関というのは実は立法権を持っているということを含む意味であるというのが多くの解釈ではないかなというふうに思います。つまり、その場合の自主立法権というのは条例制定権のことですので、たどっていけば、憲法に、九十四条に根拠があるというふうに考えられるのではないかなというふうに思います。
○石田国務大臣 日本国憲法におきましては、地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基づいて、法律で定めること、地方公共団体には、法律の定めるところにより、その議事機関として議会を設置することなどが定められているわけであります。
地方議会は、条例の制定、予算の決定、地方税の賦課徴収など、住民の権利や義務や生活に密接に関わる事項の決定を行う議事機関とされております。
○政府参考人（山崎重孝君） 先生御指摘のとおり、憲法九十三条第一項で、「地方公共団体には、法律の定めるところにより、その議事機関として議会を設置する。」というふうに規定されております。一方で、地方自治法九十四条があるわけでございますが、政府としての解釈は、憲法に言う議事機関としての議会に町村総会は当たると、町村総会は憲法で言うところの議会であるというふうに解されているところでございます。
憲法九十三条で、地方公共団体に議事機関として議会を設置する、長と議会の議員は住民が直接選挙する、こう決めてあります。 実は、国際的に見ますと、日本の地方議会というのはかなり強い権能を持っているというふうに考えております。
町村総会といいますのは地方自治法第九十四条に規定されておりまして、町村は議会を置かず、有権者全員による議事機関の総会を設けることが可能となっております。先日、毎日新聞の調査によりますと、議員定数十未満の百五十四の町村の議会議長の約四割超がこの町村総会に移行することを将来検討する可能性があるということも報道がされておりました。
そういう中で、地方自治法九十四条、町村は、議会を置かず、有権者全員による議事機関の総会を設けられる、つまり、直接民主制を導入すべきじゃないかと。 その背景には、今申し上げたような、人口がもう四百名ほど、高齢化率は四割を超えて、有権者三百五十名。前回、二〇一五年の村議選では無投票当選、現職六人。何よりも、高齢化が進む中で議員のなり手不足が課題になっているという。
○高市国務大臣 地方自治法第九十九条の地方議会の意見書につきましては、議会が住民を幅広く代表する機関であることに鑑み、当該地方公共団体の事務に属するものに限らず、当該団体の公益に関する事件であれば、国会または関係行政庁に対して意見書を提出することで、議事機関の意見表明ができるものでございます。
そこで、地方自治は、執行機関としての長と、それから議事機関としての議会を設置する、いわゆる二元代表制を採用しておるわけでありますけれども、この地方自治の二元代表制において議会の果たすべき役割をどのように捉えておるか、大臣の見解をお尋ねいたします。
○新藤国務大臣 日本国憲法第九十三条におきまして、地方公共団体に議事機関としての議会を設置すること、そして、長と議会の議員は住民が直接選挙することとされておりまして、まさに今委員が御指摘された二元代表と言われるように、地方議会は、地方公共団体の行財政運営を担う上で、長とともに車の両輪だ、このように私も位置づけております。
○新藤国務大臣 これは、地方自治法九十九条によって、意見書を出すことができる、議事機関の意見表明ができるということであります。しかし、意見書の提出を受けた国会または関係行政庁は、意見書に対して回答その他積極的行為をする義務というものはこの法律の中にはうたわれていない、こういう状態であります。
このモデルは、長と議会が執行機関と議事機関としての役割、責任をより明確化することを基本的な考え方としておりまして、このモデルにおいては、議会の招集権は議会が行使するということを想定しているというふうに思っております。
私どもといたしましては、この点につきましては、執行機関としての長、また議事機関としての議会の役割分担のあり方に関係するものでありますので、引き続き、各方面から幅広く意見をお聞きしながら検討させていただきたいと思っております。
憲法を見ましても、国会につきましては、憲法四十一条から六十四条まで、議会議員、あるいは衆議院、参議院の役割から歳費の問題も含めて、全て記述をされておりますが、地方自治については、憲法では九十二条から九十五条のわずかこれだけでありまして、その中で特に議会について書かれておりますのは、九十三条の「議事機関として議会を設置する。」ということであります。やはり非常に不思議な仕組みであります。
ちゃんと議事機関もあって意思決定をするわけであります。ところが、その意思決定がまかりならぬ、国の許可がなければ寄附ができないというのは、これは非常に、自治体に対する行為制限であります。
したがって、当然のことながら、構成をする住民の皆さんの意思をできるだけその自治体の行政に反映しやすくする、そのための手段が首長の選挙と議会の議員の選挙でありまして、特に議会が、現行法制上も議事機関として、最終的な意思決定機関として位置づけられておりますので、議会が最も重要だと私も思います。
じゃ、議会は何でもできるのかということに次になるわけですけど、そこは必ずしもそうではなくて、憲法には自治体には議事機関として議会を置くと書いてあるんです。議事機関というその四文字なんですけど、そこにおのずから制約があるだろう。それは何かというと、議会が行政の執行権にわたるようなことをやる、それは駄目ですよと。
そこで、今の地方議会についてのお尋ねでございますけれども、これは憲法第九十三条第一項の規定により、地方公共団体は、法律の定めるところにより、その議事機関として議会を設置するとされているところでございまして、地方自治体の執行機関としての長と議事機関としての議会はまさに車の両輪でございます。
そして、その六団体を例えば地方自治法の中できちんと位置付けて、もちろんその中で議事機関を、どこまで書くか、ある程度自主性に任せていい部分とそうでない部分があるんでしょうけれども、六団体が意見の取りまとめをちゃんとやるような公的な組織として位置付ける。それはある意味では格上げにもなるわけであります。
しかし、憲法九十三条では、法律の定めるところにより、地方公共団体にはいわゆる議事機関として議会を設置すると、またもう一つ、二項では、地方公共団体の住民がこれを選挙すると、こういうこととなっておりますから、地方議会をなくするということは憲法を改正しなければなくならないということでいいんでしょうかね、大臣。
逆に、この地域主権改革が進めば、憲法第九十三条第一項の規定による、地方公共団体は、法律の定めるところにより、その議事機関として議会を設置するとされている、この意義は更に深まるんだと私は考えています。また、同条第二項の規定により、地方公共団体の議会の議員は、その地方公共団体の住民が、直接これを選挙することとされ、代表民主制を取っているところでございます。
議員がおっしゃるように、地方自治体の執行機関としての長と議事機関としての議会は、車の両輪として相互に牽制し、均衡と調和の関係を保持しながらそれぞれの役割を果たしております。二元代表制は憲法の要請するものと考えられていますが、一方で、最近、より多様な組織を地方自治体自らの判断により決定できるような仕組みが考えられないかという問題提起がなされていることも事実でございます。
分権の問題も、議会のお持ちになっている監視機能が十分働いていくのかどうかということが、やっぱり分権全体を国民が理解していく上でも大変重要でございますので、したがって、この議会の在り方、しかも、その在り方というのは、今お話ございましたとおり、できるだけそれぞれの議会の自主性とか自律性にゆだねるという方向で、しかも、その上で、それぞれの議会の議事機関としての機能とそれから執行部を監視する機能というのを高